欧盟数字公平法案首次将AI购物代理写入消费者法 违规最高罚全球年营收6%
要点
欧盟委员会司法事务委员迈克尔·麦格拉斯定于11月11日提出《数字公平法案》（Digital Fairness Act，简称DFA）的立法提案。根据已曝光的欧盟委员会草案文本，这部拟议法规将以条例形式取代2005年《不公平商业行为指令》，在欧盟27个成员国直接适用，替代此前由各成…
欧盟委员会司法事务委员迈克尔·麦格拉斯定于11月11日提出《数字公平法案》（Digital Fairness Act，简称DFA）的立法提案。根据已曝光的欧盟委员会草案文本，这部拟议法规将以条例形式取代2005年《不公平商业行为指令》，在欧盟27个成员国直接适用，替代此前由各成员国转化执行的做法；违反规定的企业最高可被处以相当于全球年营业额6%的罚款。草案须经欧洲议会与成员国审议通过后方可成为法律，若最终通过，将于生效12个月后开始适用。欧盟委员会发言人对草案外泄不予置评。
草案最核心的部分是一份十项操纵性设计清单：取消服务的难度明显高于注册、隐藏价格或自动续费条款、虚假暗示用户别无选择、对商品供应量或受欢迎程度作出虚假或缺乏必要限定的宣称、在结账过程中反复强调稀缺性、预先勾选会增加额外商品或购买数量的选项、把拒绝包装成错误选择、反复要求用户改变已经作出的决定、使用令人困惑的双重否定，以及伪造有人联系用户的通知。上述设计将被认定为在任何情况下均属不公平，监管机构无需再逐案证明其造成的损害；欧盟委员会还可在不重启立法程序的情况下向清单增列新手段。围绕价格，草案拟禁止只在结账环节才显示不可避免费用的滴价式定价，禁止以厂商建议价而非竞争者实际价为基准计算的原价与现价对比折扣，并限制无货源电商的误导性宣称；采用动态定价的企业需披露该价格下可购买的商品数量。
与促成消费直接相关的还有合同与使用时长两条线索。在线订阅须提供明确的合同终止按钮，免费试用转为付费订阅须取得消费者主动同意，自动续费前须发出提醒，消费者还应有权与人工客服沟通。AI部分首次被写入欧盟消费者法：草案为AI购物代理设定规则，用户可自行设定哪些采购必须经其批准，代理须披露带赞助性质的建议。若AI系统以模拟人际关系的方式鼓励用户持续互动，相关功能也应受到约束并允许关闭；自动播放、与用户活动无关的通知、连续打卡式奖励机制同样纳入可关闭范围。对未成年人，电子游戏中的付费随机宝箱和付费获胜机制拟予禁止，游戏内货币须显示其真实货币价值并默认对儿童关闭，除非家长同意；基于画像的未成年人广告禁令将适用于所有经营者，而非仅限已受《数字服务法》约束的大型平台。
把这份草案放回欧盟已有的规则序列里看，它的增量更像是执法方式而非禁止范围的扩张。现行《数字服务法》（Regulation (EU) 2022/2065，OJ L 277，2022年10月27日公布）第25条已禁止在线平台以操纵性界面损害用户，第34条禁止成瘾性设计；《不公平商业行为指令》（Directive 2005/29/EC，OJ L 149，2005年6月11日公布）第5条第5款与附件一也已有在任何情况下均属不公平的行为清单，但认定仍以专业勤勉义务和实质扭曲消费者经济行为这两项抽象标准展开，需要执法机关逐案论证。草案的改变在于把原则转成可以直接援引的名单，并把适用主体从在线平台扩展到面向消费者的各类经营者，罚款上限同时与企业全球营业额挂钩。这意味着同一种界面处理方式，在平台一侧仍走《数字服务法》路径，在交易关系一侧则可能被新的条例直接定性。两条线索的推进节奏接近：欧盟委员会今年2月6日已就TikTok的无限滚动、自动播放、推送通知与高度个性化推荐系统作出违反《数字服务法》的初步认定，所涉罚款同样以全球营业额6%为上限。
阻力已经出现，而且指向的是认定标准本身。德国政府在10月14日提交的非文件中主张，数字公平法案应与既有欧盟立法衔接，修订现有消费者保护指令即可，不应另设横向法律，并认为把《不公平商业行为指令》改为条例以应对严重跨境侵权的必要性尚未得到充分证明；柏林建议把《数字服务法》第25条对操纵性界面的界定搬入该指令，并把设计公平与默认公平写入专业勤勉义务的解释，作为在线界面的具体标准与解释指引。欧洲经济社会委员会今年10月21日至22日全会通过的探索性意见（INT/1132-EESC）则给出第三条路径：整合而非叠加现行消费者法，同时把认定重心放在商业行为对消费者产生的实际或可合理预见的影响上，而非某项设计或商业手法的形式特征，并建议重新审视平均消费者与脆弱消费者概念，将认知偏差纳入考量。三种主张指向的执法结果并不相同：欧委会方案给出可直接对照的十项名单，德国方案强调原则移植与法律确定性，欧洲经济社会委员会方案则把举证重心更多压回个案效果评估。分歧同样存在于产业与消费者两侧：欧盟委员会公开征询的总结显示，1733份有效回应中七成以上来自消费者一方；欧洲议会研究服务处的分析指出，部分消费者组织与公民社会团体认为仅靠强化执法不足以解决问题，应以有约束力的新规则限制操纵性界面设计，而行业组织则多主张优先改善现行法规的执行一致性，为企业提供更清晰的合规指引；2026年6月数字政策部长会议的14名部长同样呼吁以证据为基础、针对实际监管缺口采取措施，避免与现有法规重复。消费者权益组织Finance Watch则针对金融消费者一侧提出，草案在暗黑模式上的方向正确，但对线上投资类消费者的保护力度仍嫌不足。
影响评估给出的数字与既往调查存在口径差异，需要分开看待。草案的影响评估估计，这些规则在2025至2035年间可为消费者避免88.4 billion欧元的经济损失，计入不公平做法造成的时间损失后年收益约13.7 billion欧元，而企业每年经常性合规成本合计约678 million欧元。作为对照，欧盟委员会公开的影响评估证据征集文件（Ares(2025)6295777）援引2024年10月3日完成的消费者保护法规适用情况评估：在2017至2023年的立法审查区间内，数字商业行为中的问题做法一年给消费者带来的损害就至少达7.9 billion欧元，并明确这一数字是保守估计，既未计入时间损失也未计入精神损害等非金钱损失。两者口径不同，不能直接相减，但方向一致。欧盟委员会2025年消费者状况记分牌的数据提供了另一侧印证：在线购物者比线下购物者遇到问题的概率高出六成以上，93%的在线购物者对在线定向广告存在担忧，其中71%担忧未经同意收集个人数据、67%担忧过度广告、63%担忧无法避免的个性化。而在公开咨询环节，69%的受访者提到取消线上合同存在困难，62%提到自己的线上订阅在没收到任何提示的情况下就完成了自动续期。
执法机制的变化可能比罚则本身更值得关注。欧盟委员会司法事务委员在欧洲议会内部市场与消费者保护委员会今年5月7日的讨论中提到，数字公平法案与《消费者保护合作条例》修订将作为消费者立法包在年内一并提出；鉴于去年电商平台发运的低价值包裹超过58亿件，而现行协调执法机制下各成员国联合行动周期长、至今未在联合行动中开出过一笔罚单，修订方向是把某些广泛发生的跨境违法纳入欧盟层面直接控制。欧盟理事会今年2月26日通过的2030年消费者议程结论（ST-6634-2026）也提出类似思路，同时要求新举措避免不必要的新增程序、把减负重点放在中小企业。若条例直接适用、6%的全球营业额上限与欧盟层面直接执法三者叠加，跨境电商以及含AI交互的产品设计将同时面对更确定的违法判定和更高的合规不确定成本；反过来说，对不依赖暗黑模式维持转化、且只在单一市场经营的大多数经营者，实际改变可能更多落在取消订阅流程、免费试用转付费确认和未成年人默认设置这些具体环节上。
需要说明的是，上述内容均来自提案公布前的草案文本，正式文本11月11日公布后仍可能出现调整，条款也可能因审议而变化。对面向欧盟消费者经营的企业，中国商务部驻波黑使馆经商处2026年10月刊发的信息提示，相关法规不会自动在境外落地，企业需按最终文本与自身经营方式自查合规性；对欧盟境内合规判断，仍应以欧盟官方公报公布的最终文本为准。
